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中国刑事诉讼法立法四十年

【期刊名称】 《法学》
中国刑事诉讼法立法四十年
【作者】 陈光中,曾新华
【作者单位】 中国政法大学诉讼法学研究院,对外经济贸易大学法学院
【中文关键词】 改革开放四十年;刑事诉讼法治;刑事诉讼法制定与修改;遵循刑事司法规律
【期刊年份】 2018年 【期号】 7
【页码】 24
【摘要】 为纪念改革开放四十周年,系统回顾了刑事诉讼法治发展历程,以刑事诉讼法1979年制定、1996年第一次修改、2012年第二次修改为主线,阐述了十八大以后刑事诉讼制度改革的新成就,对其中的曲折与不足亦不回避。最后对四十年刑事诉讼法治建设做了四点体会性的经验总结,强调刑事诉讼法治建设是改革开放背景下的产物;刑事诉讼制度改革要遵循司法规律,注意符合国情;刑事诉讼应坚持动态平衡理念;刑事诉讼法律的稳定性与变化性应相协调。
【全文】 【法宝引证码】 CLI.A.1241702

1976年10月,中央粉碎“四人帮”,结束了十年“文革”浩劫。1978年12月,以十一届三中全会为标志,中国开启了改革开放的历史征程。全会作出了把工作重点转移到社会主义现代化建设上来的战略决策,社会主义法制建设也随之走进新的发展时期。从1979年7月第一部刑事诉讼法诞生,历经两次大的修改,再到2018年5月公布刑事诉讼法修正草案,期间尽管有曲折,但总体而言,展现了我国刑事程序法治的重大发展和完善,是中国特色社会主义法治建设成就的重要组成部分。回顾与总结这段历史,展望未来,对于推动刑事诉讼进一步民主化、法治化和科学化具有重要价值和深远意义。
一、转折与发展:1978—1996年
(一)第一部刑事诉讼法的诞生
1979年2月23日召开的第五届全国人大常委会第六次会议决定设立全国人大常委会法制委员会,作为全国人大常委会专门负责立法的机构。该委员会由彭真担任主任,在全国人大法制委员会的主持下,在1963年《刑事诉讼法草案(初稿)》的基础上先后拟出《刑事诉讼法修正一稿》和《刑事诉讼法修正二稿》。随后将《刑事诉讼法修正二稿》呈交党中央和全国人大常委会审议修订。1979年6月12日第五届全国人大常委会第八次会议通过了全国人大常委会工作报告和将提请第五届全国人民代表大会第二次会议审议的《中华人民共和国刑事诉讼法(草案)》。1979年7月1日,第五届全国人民代表大会第二次会议通过第一部《中华人民共和国刑事诉讼法》,并于1980年1月1日起施行。同时通过的还有刑法、人民法院组织法、人民检察院组织法等重要法律。该刑事诉讼法典共4编164条,主要内容包括:
1. 基本原则与基本制度。基本原则主要规定了:侦查权、检察权、审判权由专门机关依法行使;以事实为根据,以法律为准绳;对一切公民在适用法律上一律平等;分工负责,互相配合,互相制约;审判公开,被告人有辩护权;依照法定情形不予追究刑事责任[1]等。基本制度主要有两审终审制、人民陪审员制度等。
2. 管辖制度。包括立案管辖和审判管辖。告诉才处理和其他不需要进行侦查的轻微的刑事案件,由人民法院直接受理,并可以进行调解。贪污罪、侵犯公民民主权利罪、渎职罪以及人民检察院认为需要自己直接受理的其他案件,由人民检察院立案侦查和决定是否提起公诉。其他案件的侦查,都由公安机关进行。中级人民法院管辖下列第一审刑事案件:(一)反革命案件;(二)判处无期徒刑、死刑的普通刑事案件;(三)外国人犯罪或者我国公民侵犯外国人合法权利的刑事案件。高级人民法院管辖的第一审刑事案件,是全省(直辖市、自治区)性的重大刑事案件。最高人民法院管辖的第一审刑事案件,是全国性的重大刑事案件。基层人民法院管辖其他第一审普通刑事案件。刑事案件由犯罪地的人民法院管辖。如果由被告人居住地的人民法院审判更为适宜的,可以由被告人居住地的人民法院管辖。
3. 辩护制度。辩护包括自行辩护、委托辩护和指定辩护三种。被告人可以委托律师,人民团体或者被告人所在单位推荐的或者经人民法院许可的公民,被告人的近亲属、监护人担任辩护人。被告人是聋、哑或者未成年人而没有委托辩护人的,人民法院应当为他指定辩护人。辩护律师的权利包括:查阅本案材料,了解案情,同在押的被告人会见和通信;其他辩护人经过人民法院许可,也可以了解案情,与被告人会见和通信。
4. 证据制度。证明案件真实情况的一切事实,都是证据。证据有下列六种(:一)物证、书证;(二)证人证言;(三)被害人陈述;(四)被告人供述和辩解;(五)鉴定结论;(六)勘验、检查笔录。严禁刑讯逼供和以威胁、引诱、欺骗以及其他非法的方法收集证据。对一切案件的判处都要重证据,重调查研究,不轻信口供。只有被告人供述,没有其他证据的,不能认定被告人有罪和处以刑罚;没有被告人供述,证据充分确实的,可以认定被告人有罪和处以刑罚。
5. 强制措施。规定了拘传、取保候审、监视居住、拘留和逮捕五种强制措施。逮捕人犯,必须经过人民检察院批准或者人民法院决定,由公安机关执行。公安机关拘留人犯后,除有碍侦查或者无法通知的情形以外,应当把拘留的原因和羁押的处所,在24小时以内,通知被拘留人的家属或者他的所在单位。
6. 附带民事诉讼。被害人由于被告人的犯罪行为而遭受物质损失的,在刑事诉讼过程中,有权提起附带民事诉讼。
7. 立案程序。有犯罪事实需要追究刑事责任的时候,应当立案。
8. 侦查程序。被告人对侦查人员的提问,应当如实回答。但是对与本案无关的问题,有拒绝回答的权利。规定的侦查措施包括讯问被告人;询问证人;勘验、检查;搜查;扣押物证、书证;鉴定;通缉。
9.起诉。凡需要提起公诉或者免予起诉的案件,一律由人民检察院审查决定。人民检察院审查案件,应当讯问被告人。人民检察院认为被告人的犯罪事实已经查清,证据确实、充分,依法应当追究刑事责任的,应当作出起诉决定,按照审判管辖的规定,向人民法院提起公诉。依照刑法规定不需要判处刑罚或者免除刑罚的,人民检察院可以免予起诉。被告人如果属于依法不追究刑事责任情形的,人民检察院应当作出不起诉决定。
10. 一审程序。人民法院对提起公诉的案件进行审查后,对于犯罪事实清楚、证据充分的,应当决定开庭审判。开庭审理程序包括开庭、法庭调查、法庭辩论、被告人最后陈述、评议和宣判。法庭调查的顺序包括:公诉人宣读起诉书;审判人员审问被告人;公诉人讯问被告人;被害人、附带民事诉讼的原告人和辩护人向被告人发问;审判人员、公诉人询问证人;当事人和辩护人可以申请审判长对证人、鉴定人发问,或者请求审判长许可直接发问;审判人员应当向被告人出示物证,让他辨认;对未到庭的证人的证言笔录、鉴定人的鉴定结论、勘验笔录和其他作为证据的文书,应当当庭宣读,并且听取当事人和辩护人的意见。法庭辩论的顺序是公诉人发言,被害人发言,然后由被告人陈述和辩护,辩护人进行辩护,并且可以互相辩论。
11. 第二审程序。被告人的辩护人和近亲属,经被告人同意,可以提出上诉。第二审人民法院应当就第一审判决认定的事实和适用法律进行全面审查,不受上诉或者抗诉范围的限制。第二审人民法院审判被告人或者他的法定代理人、辩护人、近亲属上诉的案件,不得加重被告人的刑罚,但检察院提出抗诉或者自诉人提出上诉的除外。
12. 死刑复核程序。死刑由最高人民法院核准。中级人民法院判处死刑缓期2年执行的案件,由高级人民法院核准。最高人民法院复核死刑案件,高级人民法院复核死刑缓期执行的案件,应当由审判员三人组成合议庭进行。
13. 审判监督程序。当事人、被害人及其家属或者其他公民,对已经发生法律效力的判决、裁定,可以向人民法院或者人民检察院提出申诉,但不能停止判决、裁定的执行。各级人民法院院长对本院已经发生法津效力的判决和裁定,如果发现在认定事实上或者在适用法律上确有错误,必须提交审判委员会处理。最高人民法院对各级人民法院已经发生法律效力的判决和裁定,上级人民法院对下级人民法院已经发生法律效力的判决和裁定,如果发现确有错误,有权提审或者指令下级人民法院再审。最高人民检察院对各级人民法院已经发生法律效力的判决和裁定,上级人民检察院对下级人民法院已经发生法律效力的判决和裁定,如果发现确有错误,有权按照审判监督程序提出抗诉。
14. 执行程序。规定了被告人无罪以及免除刑事处罚、死刑立即执行、死刑缓期2年执行、无期徒刑、有期徒刑、拘役、管制、缓刑、罚金、没收财产等刑罚的执行方式和监督程序。对于死刑立即执行的判决,应当由最高人民法院院长签发执行死刑的命令。下级人民法院接到最高人民法院执行死刑的命令后,应当在七日以内交付执行。但是在执行前发现判决可能有错误的,或者罪犯正在怀孕,应当停止执行,并且立即报告最高人民法院,由最高人民法院作出裁定。人民法院在交付执行死刑前,应当通知同级人民检察院派员临场监督。执行死刑应当公布,不应示众。执行死刑后,交付执行的人民法院应当通知罪犯家属。
1979年《刑事诉讼法》是新中国第一部刑事诉讼法,也是三大诉讼法中颁布最早的一部诉讼法典。尽管在此之前,曾拟定了多稿刑事诉讼法草案,但这些草案都受当时历史条件的影响,并没有真正颁布实施。该法颁布标志着我国开始通过正当程序惩罚犯罪以及保障诉讼参与人特别是被告人的合法权益。在当时历史条件下,该法难免有所不足,但是对指导思想、任务、基本原则、基本制度以及程序都做了规定,为刑事诉讼的进行提供了法律根据,也为刑事诉讼立法的进一步发展打下了坚实的基础。因此,该部《刑事诉讼法》在中华人民共和国诉讼法史上具有开创性的重要地位。
(二)中共中央1979年第64号文件
为保证《刑法》《刑事诉讼法》的切实实施,使国家尽快走上法制轨道,中共中央于1979年9月9日颁布了新中国社会主义法治建设史上具有深远意义的文件——《中共中央关于坚决保证刑法、刑事诉讼法切实实施的指示》,这就是著名的“64号文件”。该文件是在中国共产党全面吸取新中国成立以来特别是“文革”期间的经验教训,全党全社会“人心思法”、“人心思治”的背景下制定的,也是为了保证新《刑法》和《刑事诉讼法》切实贯彻落实,开始实行社会主义法治所作的宣言。该文件主要内容包括:
首先,党内文件中首次提出了“社会主义法治”。文件开宗明义指出,“刑法、刑事诉讼法……能否严格执行,是衡量我国是否实施社会主义法治的重要标志。”这是中国共产党十一届三中全会后党的文件首次提出“社会主义法治”,为党的十五大报告提出“依法治国,建设社会主义法治国家”的治国方略打下了基础。
其次,理顺党与法律、司法之间的关系,取消党委审批案件制度。文件指出“:我们党内,由于建国以来对建立和健全社会主义法制长期没有重视,否定法律,轻视法律,以党代政,以言代法,有法不依,在很多同志身上已经成为习惯;认为法律可有可无,法律束手束脚,政策就是法律,有了政策可以不要法律等思想,在党员干部中相当流行。”为了维护党的威信和法律、司法的权威,文件进一步明确指出:“加强党对司法工作的领导,最重要的一条,就是切实保证法律的实施,充分发挥司法机关的作用,切实保证人民检察院独立行使检察权,人民法院独立行使审判权,使之不受其他行政机关、团体和个人的干涉。国家法律是党领导制定的,司法机关是党领导建立的,任何人不尊重法律和司法机关的职权,这首先就是损害党的领导和党的威信。党委与司法机关各有专责,不能互相代替,不应互相混淆。为此,中央决定取消各级党委审批案件的制度。对县级以上干部和知名人士等违法犯罪案件,除极少数特殊重大情况必须向上级请示者外,都由所在地的司法机关独立依法审理。对于司法机关依法作出的判决和裁定,有关单位和个人都必须坚决执行;如有不服,应按照司法程序提出上诉,由有关司法机关负责审理。各级公安机关必须坚决服从党的领导,但在执行法律所赋予的职责时,又必须严格遵守法律规定,这两者毫不矛盾,认为服从党的领导就可以违背法律规定的想法是极端错误的,必须坚决纠正。党对司法工作的领导,主要是方针、政策的领导。各级党委要坚决改变过去那种以党代政、以言代法,不按法律规定办事,包揽司法行政事务的习惯和作法。”从这段指示可以看出,一是确立了法大于权,法律至上的法治观念;二是确立了司法机关独立行使职权原则;三是取消了党委审批案件制度。
此外,文件还要求必须广泛深入地宣传《刑法》和《刑事诉讼法》。党的各级党组织、领导干部和全体党员应当作为模范,带头遵守法律。从党中央委员会到基层组织,从党中央主席到每个党员,都必须一体遵行。绝不允许有不受法律约束的特殊公民,绝不允许有凌驾于法律之上的特权。
(三) 复查和纠正“文革”期间的冤假错案
“文革”结束后,复查和纠正“文革”期间由于林彪、江青反革命集团造成的冤假错案成为全国各级司法机关的一项紧迫而又繁重的任务。
在中国共产党十一届三中全会召开之前的1978年下半年,全国各级人民法院就已开始逐步纠正冤假错案的工作。1978年4月召开的第八次全国司法工作会议提出了按照“全错的全平、部分错的部分平、不错的不平”的原则,纠正“文革”期间的冤假错案。但是由于当时法院工作人员的思想不够解放,措施不够得力,心有余悸,复查工作进展缓慢。中国共产党十一届三中全会对复查纠正“文化大革命”期间的冤假错案作了重要决定。公报指出:“解决历史遗留问题必须遵循毛泽东同志一贯倡导的实事求是、有错必纠的原则。只有坚决地平反假案,纠正错案,昭雪冤案,才能够巩固党和人民的团结,维护党和毛泽东同志的崇高威信。”之后,司法干部逐步解放了思想,复查工作普遍开展起来了。截止到1981年底,全国各级人民法院复查了“文化大革命”期间判处的120余万件刑事案件;按照中共中央的有关政策,改判纠正了冤假错案30.1万余件,涉及当事人32.6万余人。各地人民法院还主动复查了1977年和1978年两年中判处的反革命案件3.3万件,从中改判纠正了错案2.1万件。到1983年,复查纠正“文化大革命”期间和1977年、1978年判处的冤假错案的工作已经基本完成。[2]根据复查的结果,冤假错案主要有两种情况:一种是因反对林彪、“四人帮”和为刘少奇、邓小平等党和国家的领导人遭诬陷鸣不平,被定为反革命罪判了刑的案件。据截至1980年底的不完全统计,这类案件在改判纠正的反革命案件中占21.9%。另一种是按《公安六条》判处的所谓“恶毒攻击”案件,一般占改判纠正案件的50%左右。
全国各级司法机关的平反和纠正冤假错案工作使成千上万遭受林彪、“四人帮”迫害的干部和人民群众得以平冤昭雪,重见天日,使受害人及其家属得到了妥善的安置和抚恤。这些工作深得民心,对于医治创伤、稳定政治局面、恢复党的威望以及促进现代化建设都起了重要的作用。
(四) “严打”与部分死刑案件核准权的下放
“文革”结束以后,社会治安形势严峻,暴力犯罪活动和恶性案件频发。1983年8月25日,中共中央发布了《关于严惩严重危害治安的犯罪分子的决定》,为“严打”拉开了序幕。该决定指出,“中央决定以三年为期,组织一次、两次、三次战役,按照依法‘从重从快,一网打尽’的精神,对刑事犯罪分子予以坚决打击。”同年9月2日,第六届全国人大常委会第二次会议通过了《关于严惩严重危害社会治安的犯罪分子的决定》和《关于迅速审判严重危害社会治安的犯罪分子的程序的决定》。后者指出:“为了迅速严惩严重危害社会治安的犯罪分子,保护国家和人民的利益,决定:一、对杀人、强奸、抢劫、爆炸和其他严重危害公共安全应当判处死刑的犯罪分子,主要犯罪事实清楚,证据确凿,民愤极大的,应当迅速及时审判,可以不受刑事诉讼法第一百一十条规定的关于起诉书副本送达被告人期限以及各项传票、通知书送达期限的限制。二、前条所列犯罪分子的上诉期限和人民检察院的抗诉期限,由刑事诉讼法第一百三十一条规定的十日改为三日。”
应当承认,全国人大常委会这一决定在当时犯罪活动猖獗、恶性犯罪频发的后“文革”时期,对于打击严重刑事犯罪、维护社会秩序,保护公民生命财产安全发挥了积极作用。但是,从依法治国角度来考量,该《决定》存在一些值得反思之处。例如,刑诉法刚通过不久,《决定》就修改了有关期限的规定,使其大为缩短,削弱了被告人的辩护权和上诉权。
为配合“严打”,1981年6月10日第五届全国人大常委会第十九次会议通过了《关于死刑案件核准问题的决定》,修改了1979年《刑事诉讼法》关于最高人民法院核准死刑立即执行案件的规定。该《决定》规定:“一、在1981年至1983年内,对犯有杀人、抢劫、强奸、爆炸、放火、投毒、决水和破坏交通、电力等设备的罪行,由省、自治区、直辖市高级人民法院终审判决死刑的,或者中级人民法院一审判决死刑,被告人不上诉,经高级人民法院核准的,以及高级人民法院一审判决死刑,被告人不上诉的,都不必报最高人民法院核准。二、对反革命犯和贪污犯等判处死刑,仍然按照‘刑事诉讼法’关于‘死刑复核程序’的规定,由最高人民法院核准。”因此,除反革命犯和贪污犯等判处死刑的由最高人民法院核准外,在1981年至1983年期间因杀人、抢劫、强奸、爆炸、放火、投毒、决水和破坏交通、电力等设备的罪行判处死刑的,由高级人民法院核准。
1983年9月2日第六届全国人大常委会第二次会议通过了《关于修改〈中华人民共和国人民法院组织法〉的决定》,将第13条修改为“:死刑案件除由最高人民法院判决的以外,应当报请最高人民法院核准。杀人、强奸、抢劫、爆炸以及其他严重危害公共安全和社会治安判处死刑的案件的核准权,最高人民法院在必要的时候,得授权省、自治区、直辖市的高级人民法院行使。”据此,1983年9月7日最高人民法院发布了《关于授权高级人民法院核准部分死刑案件的通知》。此外,1991年至1997年期间,最高人民法院还以《通知》的形式将毒品犯罪死刑案件的核准权授予云南、广东、广西、甘肃、四川和贵州六省、自治区高级人民法院行使。
部分死刑案件核准权授权高级人民法院行使,在特定的历史时期对于打击犯罪、保护人民群众生命财产安全发挥了现实作用。但是,与此同时,也暴露了一些严重的问题。将死刑核准权下放高级人民法院不仅与《刑法》和《刑事诉讼法》的规定直接冲突,还使部分高级人民法院的死刑复核程序与二审程序合二为一,使得死刑复核程序名存实亡,同时也增长了司法实践中发生冤假错案的风险。
二、深化与进步:1996—2012年
(一)刑事诉讼法第一次修改(1996年)
进入20世纪90年代中期,刑事诉讼法治重大发展的标志性成就是1996年刑事诉讼法的修改。
1991年1月,全国人大法工委就召开了关于刑事诉讼法修改的座谈会,征求与会专家学者的意见和建议,并委托专家提出刑事诉讼法修改建议稿供立法部门参考。[3]1995年6月,全国人大法工委进一步召集实务部门对刑事诉讼法修改中的重大问题进行了充分的讨论,并于1995年10月提出了《中华人民共和国刑事诉讼法〈修改草案〉(征求意见稿)》,下发全国及相关部门征求意见。1995年12月,全国人大法工委正式提出了《中华人民共和国刑事诉讼法修正案(草案)》,提交全国人大常委会第十七次会议进行初步审议。尔后,全国人大法工委又根据会议意见对草案进行了修改。1996年2月,第八届全国人大常委会第十八次会议再次审议了《中华人民共和国刑事诉讼法修正案(草案)》,决定提请全国人民代表大会审议。1996年3月17日,第八届全国人民代表大会第四次会议通过了《全国人民代表大会关于修改〈中华人民共和国刑事诉讼法〉的决定》,自1997年1月1日起施行。至此,第一次刑事诉讼法修改正式完成。
该修改决定共计110条,对1979年刑事诉讼法作了全面的修改,主要包括以下十大方面:
1. 增加司法机关依法独立行使职权的规定。为了协调宪法和人民法院组织法,增加规定:“人民法院依照法律规定独立行使审判权,人民检察院依照法律规定独立行使检察权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”
2. 取消免予起诉制度和增加了人民法院统一定罪原则和疑罪从无原则。根据我国宪法和刑事诉讼法规定,公民有罪应当经过人民法院审判加以确定。但是原《刑事诉讼法》第101条规定了免予起诉制度,即“依照刑法规定不需要判处刑罚或者免除刑罚的,人民检察院可以免予起诉。”被免诉的公民在法律上定为有罪,与法院判决有罪有同等效力。修改后的刑事诉讼法不仅取消了免予起诉制度,还增加规定第12条:“未经人民法院依法判决,对任何人不得确定有罪。”
同时首次确立了疑罪从无原则,即对于事实不清证据不足的案件,在审查起诉时可以作出不起诉的决定,在法庭审理时则应当作出证据不足、指控的犯罪不能成立的无罪判决。该原则否定了“疑罪从轻”“疑罪从有”,其与前述第12条的规定,集中体现了无罪推定原则的基本精神,是此次刑事诉讼法修改的最大亮点之一。
3. 加强人民检察院的法律监督。一是在总则中增加规定,人民检察院依法对刑事诉讼实行法律监督;二是在立案一章中增加规定人民检察院对立案的监督;三是规定人民检察院发现人民法院的审判违反法定程序,有权向人民法院提出纠正意见等。
4. 调整侦查管辖与自诉案件的范围。一方面缩小了检察院自侦案件的范围。1979年刑事诉讼法规定的人民检察院自行侦查的案件除职务犯罪、危害公民民主权利的犯罪外,还有一部分妨害经济管理秩序的犯罪。如果继续由检察机关管辖不利于检察机关集中力量加强反腐败斗争。因此,这次修改刑事诉讼法,将人民检察院自侦案件的范围,限于国家工作人员利用职务的犯罪,明确规定为:“贪污贿赂犯罪,国家工作人员的渎职犯罪,国家机关工作人员利用职权实施的非法拘禁、刑讯逼供、报复陷害、非法搜查的侵犯公民人身权利的犯罪以及侵犯公民民主权利的犯罪,由人民检察院立案侦查。”另一方面扩大了法院自诉案件范围。增加规定自诉案件包括三类案件:(一)告诉才处理的案件;(二) 被害人有证据证明的轻微刑事案件;(三)被害人有证据证明对被告人侵犯自己人身、财产权利的行为应当依法追究刑事责任,而公安机关或者人民检察院不予追究被告人刑事责任的案件。
5. 律师提前参加诉讼,加强犯罪嫌疑人、被告人的辩护权保障。修改后的刑事诉法改变过去被告人在法庭审理时才可以委托辩护人的作法,允许在侦查时就可以委托律师为其提供法律援助。在审查起诉和法庭审理时,则可正式聘请辩护人。还增加规定,公诉人出庭公诉的案件,被告人因经济困难或者其他原因没有委托辩护人的,被告人是盲、聋、哑或者未成年人以及可能被判死刑而没有委托辩护人的,人民法院应当指定承担法律援助义务的律师为其提供辩护。
6. 加强了对被害人权利的保障。被害人与犯罪嫌疑人、被告人在刑事诉讼中的利害关系是对立的,双方的诉讼权利保障构成了刑事诉讼中人权保障的基本内容,忽视双方中的任何一方都是片面的和不适当的。主要作了如下修改:一是在诉讼地位上将被害人从一般诉讼参与人升格为当事人,赋予他及其法定代理人申请回避权;二是一审法庭审理时,公诉人宣读起诉书后,被害人和被告人一样可以就案件事实进行陈述,经审判长同意,被害人可以向被告人讯问,对证人、鉴定人发问;对一审判决不服,有权请求人民检察院提出抗诉;三是在二审程序中如果不开庭,合议庭也必须事先听取包括被害人在内的当事人的意见。
7. 完善强制措施,取消收容审查。原《刑事诉讼法》规定了五种强制措施:拘传、取保候审、监视居住、拘留和逮捕。这是科学的和可行的。但是在司法实践中,公安机关根据国务院法规采用行政强制措施——收容审查来对付身份不明的流窜嫌疑犯时,往往扩大收审对象,延长收审时间,导致以收审代替拘留、逮捕,侵犯了公民的人身自由。此次修改刑事诉讼法,决定取消收审制度,并将原收审的对象列为刑事拘留的对象。另外,为防止监视居住成为变相长期拘押,增加规定,被监视居住的人“未经批准不得离开住处,无固定住处的,未经执行机关批准不得离开指定的居所”,并规定监视居住最长不得超过6个月。
8. 改革一审庭审方式。为防止开庭审判流于形式和先定后审,此次刑事诉讼法修改适当吸收英美法系的当事人主义模式。主要规定:一是规定人民法院对提起公诉的案件进行审查后,对于起诉书中有明确的指控犯罪事实并且附有证据目录、证人名单和主要证据复印件或者照片的,应当决定开庭审判;二是规定凡是公诉案件,除依法适用简易程序审判的以外,检察机关都必须派人出庭支持公诉;三是规定由公诉人首先讯问被告人,由公诉人、辨护人向法庭出示证据;四是规定合议庭开庭审理并且评议后,应当作出判决。对于疑难、复杂、重大的案件,合议庭认为难以作出决定的,由合议庭提请院长决定提交审判委员会讨论决定。
9. 增设简易审判程序。为了实现案件分流,提高审判效率,简化诉讼程序,这次修改刑事诉讼法还增加了简易程序。法院对于下列案件,可以适用简易程序,由审判员一人独任审判:对依法可能判处3年以下有期徒刑、拘役、管制、单处罚金的公诉案件,事实清楚、证据充分,人民检察院建议或者同意适用简易程序的;告诉才处理的案件;被害人起诉的有证据证明的轻微刑事案件。
10. 改革死刑执行方法。我国过去对执行死刑的方式只规定了枪决一种。此次刑事诉讼法修改时,基于对注射执行死刑较之枪决更能减轻死刑犯痛苦的认识,以及考虑到注射执行死刑能够更好地保全死刑犯的尸体、防止出现枪决所导致的残忍场面等人道主义因素,规定“死刑采用枪决或者注射等方法执行”。
1996年刑事诉讼法修改对我国几十年来形成的刑事诉讼制度进行了重大改革,是加强依法治国、建设社会主义法治国家的一个重要成果。此次修改进一步完善了惩罚犯罪的机制和加强了当事人特别是犯罪嫌疑人、被告人和被害人诉讼权利的保障;进一步理顺了公安机关、检察机关和人民法院之间的关系;将超职权主义的诉讼模式改革为控辩式,强化了控辩双方的举证和辩论等。当然,此次刑事诉讼法修改仍有许多问题没有解决,特别是在犯罪嫌疑人、被告人的权利保障以及被害人利益保护方面仍然有很大的差距,这有待于进一步加以解决。
(二)死刑核准权的收回
20世纪90年代中期以来,随着党中央依国治国、建设社会主义法治国家治国方略的提出,“尊重和保障人权”入宪以及司法实践中冤假错案的不断出现,中央决定收回已经下放了二十多年的部分死刑案件核准权。
2004年底,中共中央转发了《中央司法体制改革领导小组关于司法体制和工作机制改革的初步意见》。该意见提出改革目前授权高级人民法院行使部分死刑案件核准权的做法,将死刑案件核准权统一收归最高人民法院行使。2006年8月,中共中央办公厅向全党发出通知,明确了最高人民法院统一行使死刑案件核准权的目标、原则、要求以及时间安排,重申了党和国家在死刑问题上的一贯政策。为积极稳妥地收回死刑案件核准权,最高人民法院在党中央和国务院的领导下,从法律、组织、物质等方面做了大量的准备工作。为保证死刑案件的二审审判质量,2006年9月25日,最高人民法院、最高人民检察院发布了《关于死刑第二审案件开庭审理程序若干问题的规定(试行)》,要求死刑第二审案件必须开庭审理。
2006年10月31日,第十届全国人大常委会第二十四次会议通过了《全国人大常委会关于修改〈中华人民共和国人民法院组织法〉的决定》,自2007年1月1日起,死刑除依法由最高人民法院判决的以外,应当报请最高人民法院核准。2006年12月28日,最高人民法院颁布了《关于统一行使死刑案件核准权有关问题的决定》。2007年1月1日,最高人民法院正式统一行使死刑案件的核准权。
最高人民法院统一行使死刑案件核准权,是中央从构建社会主义和谐社会、实现国家长治久安的战略全局出发作出的重大决策,是从司法制度上落实“国家尊重和保障人权”宪法原则的重要措施,是履行死刑相关的国际公约的一项重要内容。
(三) “两个证据规定”的颁布
根据中共十七大的精神,中共中央于2008年提出进一步推进司法改革的要求,其中重要的成果之一就是在2010年5月30日由最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部、司法部(以下简称“两高三部”)联合制定的《关于办理死刑案件审查判断证据若干问题的规定》(以下简称《办理死刑案件证据规定》)和《关于办理刑事案件排除非法证据若干问题的规定》(以下简称《非法证据排除规定》)。“两高三部”在印发“两个证据规定”的通知中明确提出,“牢固树立惩罚犯罪与保障人权并重的观念、实体法与程序法并重的观念,依法、全面、客观地收集、审查、判断证据,严把事实关、证据关,切实提高刑事案件审判质量,确保将两个《规定》落到实处,把每一起刑事案件都办成铁案。”这两个证据规定是我国深入推进司法改革的重要举措,是刑事诉讼制度建设的一项重要成就,为2012年《刑事诉讼法》中证据制度的完善作了重要的准备。
《非法证据排除规定》共计15条。其明确规定了非法言词证据的内涵、外延和法律效力;规定了人民检察院对非法证据有权予以排除;规定了非法言词证据在法庭审理中的排除程序;规定了非法物证、书证排除规则。
《办理死刑案件证据规定》共计41条,分为三个部分,主要规定了如下三个方面内容(:1)一般规定。确立了证据裁判原则、程序法定原则和未经质证不得认证原则,细化了死刑案件的证明标准和证明对象等。(2)证据的分类审查与认定。该部分主要根据不同的证据种类分别规定了审查与认定的内容,确立了原始证据优先规则、意见证据规则和有限的直接言词证据规则等。(3)证据的综合审查和运用。该部分主要规定了对证据的综合认证,包括如何对证据的证明力进行认定、如何依靠间接证据定案、如何确认采用特殊侦查措施收集证据材料的证据能力、如何审查被告人是否已满十八周岁、严格把握死刑案件中证明量刑事实的证据等内容。
需要注意的是,《办理死刑案件证据规定》的适用案件范围虽然是针对死刑案件,但是在其他非死刑的刑事案件中,也应当参照适用。“两高三部”印发“两个证据规定”的通知中明确指出:“办理其他刑事案件,参照《关于办理死刑案件审查判断证据若干问题的规定》执行。
(四)刑事诉讼法第二次修改(2012年)
刑事诉讼法自1996年第一次修正16年后,国情世情发生了深刻变化,这使得刑事诉讼法越来越难以适应社会发展和司法实践的需求,因此迫切需要进行再次修改。
早在2003年,按照党的十六大提出的“推进司法体制改革”战略决策要求,刑事诉讼法再次修订的计划被纳入第十届全国人大常委会立法规划。2004年底,中共中央转发了《中央司法体制改革领导小组关于司法体制和工作机制改革的初步意见》,提出了改革和完善诉讼制度等10个方面的35项改革任务,其中许多任务涉及刑事诉讼法的修改。2008年,按照党的十七大作出的“深化司法体制改革”的重大决策要求,中共中央转发了《中央政法委员会关于深化司法体制和工作机制改革若干问题的意见》。该意见提出了60项改革任务,其中相当部分涉及刑事诉讼法的修改。之后全国人大常委会法工委加快了刑事诉讼法修正案的起草工作,并连续召开了座谈会议,征求实务部门和专家学者的意见。
2012年3月14日,第十一届全国人民代表大会第五次会议通过了《全国人民代表大会关于修改〈中华人民共和国刑事诉讼法〉的决定》。至此,刑事诉讼法第二次修改工作圆满完成,此次修正刑事诉讼法增、删、改共计149条,其中增加66条,修改82条,删除1条。主要内容如下:
1.增加“尊重和保障人权”的规定
2012年《刑事诉讼法》第2条“刑事诉讼法的任务”中增加规定“尊重和保障人权”,这对整个刑事诉讼的基本原则、制度和程序起到了提纲挈领的指导作用,也是“国家尊重和保障人权”原则2004年载入《宪法》后第一次规定在部门法中。
2. 改革完善辩护制度
第一,侦查阶段律师的“辩护人”地位得到确认。原《刑事诉讼法》第96条虽然规定犯罪嫌疑人在侦查阶段可以聘请律师,但没有赋予其辩护人地位,而2012年《刑事诉讼法》则明确规定在侦查期间接受委托的律师是作为“辩护人”参与诉讼活动。第二,辩护人的责任发生变化,强调实体辩护与程序辩护并重,具体体现为规定了辩护人责任,增加维护犯罪嫌疑人、被告人“诉讼权利”的内容。第三,改善辩护律师会见程序。为有效解决律师会见难问题,本次修改作出了务实性的变更和规定:辩护律师持律师执业证书、律师事务所证明和委托书或者法律援助公函要求会见在押的犯罪嫌疑人、被告人的,看守所应当及时安排会见,至迟不得超过48小时。危害国家安全犯罪、恐怖活动犯罪、特别重大贿赂犯罪案件,在侦查期间辩护律师会见在押的犯罪嫌疑人,应当经侦查机关许可。第四,扩大辩护人的阅卷权。规定了自案件审查起诉之日起,辩护人有权查阅、摘抄、复制全部案卷材料。第五,对追究辩护人刑事责任的管辖权作出调整。辩护人在执业活动中涉嫌犯罪的,由办理辩护人所承办案件的侦查机关以外的侦查机关办理。第六,扩大法律援助适用的阶段和案件范围。将法律援助的适用阶段从原来的审判阶段延伸到侦查、审查起诉阶段。同时,将原《刑事诉讼法》规定的应当指定辩护的范围增加两种案件,一是犯罪嫌疑人、被告人为尚未完全丧失辨认或控制自己行为能力的精神病人的案件,二是犯罪嫌疑人、被告人可能被判处无期徒刑的案件。
3. 完善证据制度,确立非法证据排除规则
首先,增加规定“不得强迫任何人证实自己有罪”。此原则是国际刑事司法准则的重要内容之一,对于弱化侦查中对于口供的依赖心理和进一步遏制非法取证行为具有原则性的指导意义。其次,确立非法证据排除规则。规定非法证据的排除有两类:一类是非法言词证据的排除,即采用刑讯逼供等非法方法收集的犯罪嫌疑人、被告人供述和采用暴力、威胁等非法方法收集的证人证言、被害人陈述,应当予以排除;另一类是非法实物证据的排除,即收集物证、书证不符合法定程序,可能严重影响司法公正的,不能作出补正或者合理解释的,对该证据应当予以排除。为了保证非法证据得以排除,设置了法庭审理过程中具有可操作性的排除程序,包括确立非法证据排除程序的启动模式和条件,规定人民检察院对证据收集的合法性承担证明责任,确立我国侦查人员出庭作证制度,确立非法证据排除的证明标准等。最后,增加规定证明标准“证据确实、充分”要满足三个条件:定罪量刑的事实都有证据证明;据以定案的证据均经法定程序查证属实;综合全案证据,对所认定事实已排除合理怀疑。其中,“排除合理怀疑”是国际通行的对证明标准的表述。尽管学界和实务界在如何理解和适用此标准尚存在争议,但这是我国立法中第一次采用此表述,其有利于我国刑事证明标准的国际化。
4. 完善强制措施制度,严格限制不通知家属的情形
首先,完善监视居住的适用条件。对监视居住规定有别于取保候审的独立的适用条件。指定居所监视居住不限于无固定住处的人,对于涉嫌危害国家安全犯罪、恐怖活动犯罪、特别重大贿赂犯罪,在住处执行有碍侦查的,也可以适用,而且指定居所监视居住的期限应当折抵刑期。其次,修改逮捕条件、限制逮捕范围。规定三类逮捕的情形:(1)可能判处徒刑以上刑罚,采取取保候审尚不足以防止发生下列社会危险性,即可能实施新的犯罪的;有危害国家安全、公共安全或者社会秩序的现实危险的;可能毁灭、伪造证据,干扰证人作证或者串供的;可能对被害人、举报人、控告人实施打击报复的;企图自杀或者逃跑的。(2)可能判处10年有期徒刑以上刑罚的,或者可能判处徒刑以上刑罚,曾经故意犯罪或者身份不明的,应当予以逮捕。(3)被取保候审、监视居住的犯罪嫌疑人、被告人违反取保候审、监视居住规定,情节严重的,可以予以逮捕。[4]最后,严格限制采取强制措施后不通知家属的情形。明确规定,采取拘留、逮捕和指定居所监视居住的,除无法通知的以外,应当在执行后24小时以内通知家属。同时,将拘留后因有碍侦查不通知家属的情形,仅限于涉嫌危害国家安全犯罪、恐怖活动犯罪两种案件。上述限制通知家属的规定,尽管比原来的法律规定有所进步,但仍然存在争议。
5. 完善侦查程序
为了加强对公权力的制约,有效遏制刑讯逼供,保障讯问程序的正当性,增加规定:犯罪嫌疑人被拘留后应当在24小时内送看守所羁押;侦查人员讯问犯罪嫌疑人,应当在看守所内进行;侦查人员在讯问犯罪嫌疑人的时候,可以对讯问过程进行录音或者录像;对于可能判处无期徒刑、死刑的案件或者其他重大犯罪案件,应当对讯问过程进行录音或者录像,录音或者录像应当全程进行,保持完整性。同时,为了有力惩罚严重犯罪,适度强化侦查措施,增加规定了技术侦查、秘密侦查、控制下交付三种特殊侦查手段,其中技术侦查手段检察机关也有权决定适用。
6. 改革第一审程序
明确规定了证人应当依法出庭作证的条件,“公诉人、当事人或者辩护人、诉讼代理人对证人证言有异议,且该证人证言对案件定罪量刑有重大影响,人民法院认为证人有必要出庭作证的,证人应当出庭作证。”但是此规定有很大的问题:即使控辩双方对其有异议且证人证言对定罪量刑有重大影响,也得由法院决定证人是否出庭。这会导致证人必须出庭的情形被化解,造成了司法实践中证人出庭率无法有效提高,又恢复了证人基本上不出庭作证的现实。同时,还增加规定了“对于没有正当理由不出庭作证的证人,法院可以强制其到庭,但是被告人的配偶、父母、子女除外;证人没有正当理由拒绝出庭或者出庭后拒绝作证的,予以训诫,情节严重的,经院长批准,处以十日以下的拘留。”其中不得强制被告人的配偶、父母、子女到庭作证的例外借鉴了国外亲属拒绝作证特权的立法,旨在维护家庭伦理和人性的基本价值。但是这规定并不是真正意义上的亲属拒绝作证特权,而只是在庭审阶段免予强制出庭,在其他诉讼阶段还有作证的义务。同时,该规定还以法律的名义剥夺了被告人最重要的诉讼权利之一——对质权。此外,还规定了控辩双方对鉴定意见有异议且法院认为有必要,鉴定人也应当出庭;鉴定人经人民法院通知拒不出庭作证的,鉴定意见不能作为定案的根据。为实现案件的繁简分流及提高诉讼效率,新法扩大了简易程序的适用范围。基层人民法院对于案件事实清楚、证据充分的,被告人承认自己所犯罪行,对起诉书指控的犯罪事实没有异议,且被告人对适用简易程序没有异议的案件,可以适用简易程序。
7. 改进第二审程序
首先,修改开庭审理的案件范围。为改变二审程序“以不开庭审理为原则、开庭审理为例外”的司法现状,增加了必须开庭审理的案件范围,即被告人、自诉人及其法定代理人对第一审判决认定的事实、证据提出异议,可能影响定罪量刑的上诉案件;被告人被判处死刑的上诉案件。其次,完善发回重审制度和上诉不加刑原则。为了防止基于原判决事实不清楚或证据不足的发回重审制度被滥用,规定此类发回重审仅限一次。同时,为防止规避上诉不加刑原则,增加规定第二审人民法院发回原审人民法院重新审判的只有被告一方上诉的案件,除有新的犯罪事实,人民检察院补充起诉的以外,原审人民法院也不得加重被告人的刑罚。
8. 改革死刑复核程序
为体现慎重适用死刑,保证死刑复核案件质量,使之从原来行政化的内部审核转向适度诉讼化,对死刑复核程序进行了改革,具体包括:首先,增加规定最高人民法院复核死刑案件的裁判方式。最高人民法院应当作出核准或者不核准死刑的裁定;对于不核准死刑的,可以发回重新审判或者予以改判。其次,规定复核时应当讯问被告人,辩护律师提出要求的,应当听取辩护律师的意见;在复核死刑案件过程中,最高人民检察院可以向最高人民法院提出意见,最高人民法院应当将死刑复核结果通报最高人民检察院。
9. 增设四种特别程序
一是未成年人刑事案件诉讼程序。确立了办案方针和原则、法律援助制度、社会调查制度、严格限制适用逮捕措施制度、未成年人法定代理人或者其他人员到场制度、附条件不起诉制度、犯罪记录封存制度等。二是当事人和解的公诉案件诉讼程序。对于因民间纠纷引起,涉嫌刑法分则第4章、第5章规定的犯罪案件,可能判处3年有期徒刑以下刑罚的,以及除渎职犯罪以外的可能判处7年有期徒刑以下刑罚的过失犯罪案件,犯罪嫌疑人、被告人真诚悔罪,通过向被害人赔偿损失、赔礼道歉等方式获得被害人谅解,被害人自愿和解的,双方当事人可以和解,公安司法机关可以从宽处理。三是犯罪嫌疑人、被告人逃匿、死亡案件违法所得的没收程序。对于贪污贿赂犯罪、恐怖活动犯罪等重大犯罪案件,犯罪嫌疑人、被告人逃匿,在通缉1年后不能到案,或者犯罪嫌疑人、被告人死亡,依照刑法规定应当追缴其违法所得及其他涉案财产的,人民检察院可以向人民法院提出没收违法所得的申请。四是依法不负刑事责任的暴力型精神病人的强制医疗程序。实施暴力行为,危害公共安全或者严重危害公民人身安全,经法定程序鉴定依法不负刑事责任的精神病人,有继续危害社会可能的,可以予以强制医疗。
此次刑事诉讼法修改是我国民主法制发展的需要,是解决司法实践中突出问题的需要,也是适应我国犯罪活动新变化和加强惩罚犯罪能力的需要。此次修改坚持稳中求进的指导思想,坚持惩罚犯罪与保障人权并重、实体公正与程序公正并重的理念,使刑事诉讼制度进一步民主化、法治化和科学化,取得了重大的进步;但也存在权力制约不足、可操作性不强等问题,有待通过制定司法解释或规范性文件予以弥补和解决,以保证新法得到良性操作和有效实施。
三、新征程与新成就:2012—2018年(6月)
2012年11月,中国共产党第十八次代表大会的召开标志着我国进入了全面深化改革和全面推进依法治国的新时代,也由此开启了司法体制改革和司法机制改革两个层面齐头并进的新局面。[5]十八大报告明确提出,进一步深化司法体制改革。2013年11月,十八届三中全会召开,通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》,提出确保依法独立公正行使审判权、检察权,健全司法权力运行机制,完善人权司法保障制度。2013年12月,中央全面深化改革领导小组(以下简称“中央深改小组”)成立,该小组直接负责本次司法改革的总体设计、统筹协调、整体推进、督促落实等。2014年10月,十八届四中全会召开,首次专题讨论依法治国问题,并审议通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》。该《决定》提出,完善确保依法独立公正行使审判权和检察权的制度,优化司法职权配置,推进严格司法,保障人民群众参与司法,加强人权司法保障,健全司法人员履行法定职责保护机制。2017年10月,中国共产党第十九次代表大会要求,深化司法体制综合配套改革,着力推进反腐败体制改革。下文仅就十八大以来刑事司法改革的重点内容进行阐述。
(一)保障司法机关依法独立行使职权
十八大及十八届三中、四中全会中都强调要“确保审判机关、检察机关依法独立公正行使审判权、检察权”。审判机关、检察机关是我国的司法机关,司法机关依法独立行使职权是实现司法公正的首要保障,是树立司法权威的必要条件,是法官职业化的题中之义,[6]亦是追究司法责任的前提。为此,十八大以来中央重点从体制和机制两个层面保障司法机关依法独立行使职权。
1. 推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理
十八届三中全会《决定》首先提出“改革司法管理体制,推动省以下地方法院、地方检察院人财物统一管理”。2014年6月中央深改小组会议审议通过的《关于司法体制改革若干问题的框架意见》将其列为四项基础性改革举措之一,规定对人事“省级统一提名,地方分级任免”的方案,提名权在省级,任免权依照法律的规定,依然在各级人大及其常委会;对财物的统一管理,主要是建立省以下地方法院、检察院经费由省级政府财政部门统一管理实施。
该项改革举措如若实现将有力保障司法机关依法独立行使职权,但因其涉及我国政体、宪法以及党管干部原则等根本性问题,涉及面广,改革难度很大,目前仍处于摸索阶段。
2. 设立巡回法庭以及跨行政区划的人民法院和人民检察院
为了更好发挥最高人民法院监督指导地方法院工作的职能及方便当事人诉讼等目的,2014年12月2日中央深改小组会议审议通过《最高人民法院设立巡回法庭试点方案》,同意最高人民法院设立两个巡回法庭,[7]并于2016年11月1日通过了《关于最高人民法院增设巡回法庭的请示》,增设四个巡回法庭。[8]根据最高人民法院2015年2月1日起施行的《关于巡回法庭审理案件若干问题的规定》,巡回法庭是最高人民法院派出的常设审判机构。
与此同时,2014年,北京和上海率先设立跨行政区划的北京市第四中级人民法院和上海市第三中级人民法院,办理跨地区重大刑事、民事、行政案件,解决当事人争管辖和诉讼“主客场”问题。同年,上海市检察院第三分院、北京市检察院第四分院挂牌成立,着力探索跨行政区划管辖范围和办案机制。跨行政区划的检察院重点办理的刑事案件是重大职务犯罪案件、重大环境资源保护和重大食品药品安全刑事案件。
3. 建立防止干预司法活动的工作机制
2015年2月27日,中央深改小组第十次会议通过,中共中央办公厅、国务院办公厅印发并决定于同年3月18日起实施的《关于领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究规定》,为领导干部干预司法划出“红线”,建立防止司法干预的“防火墙”和“隔离带”,从而为司法机关依法独立行使职权创造良好的环境。此后,2015年8月19日,最高法院印发了《人民法院落实〈领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究规定〉的实施办法》及《司法机关内部人员过问案件的记录和责任追究规定》。依照上述文件,对司法机关负有领导职责的机关因履职需要,可以依照工作程序了解案件情况,组织研究司法政策,统筹协调依法处理工作,督促司法机关依法履行职责,但不得对案件的证据采信、事实认定、司法裁判等作出具体决定。为使领导干部干预司法的行为全程留痕、有据可查,要求司法人员对领导干预司法活动、插手具体案件的情况应当如实记录,否则视情况予以警告、通报批评、纪律处分。
(二)完善司法责任制
司法责任制被称为司法体制改革的“牛鼻子”。司法责任制改革的逻辑是要放权给法官检察官,让法官检察官成为真正的办案主体,对其履行职责的行为承担责任,在职责范围内对办案质量终身负责,以落实责任来促使法官检察官谨慎行使权力,从而实现司法公正。2015年8月,中央深改小组分别通过两高的《关于完善人民法院司法责任制的若干意见》(以下简称《法院司法责任制意见》)、《关于完善人民检察院司法责任制的若干意见》(以下简称《检察院司法责任意见》)。
保障司法机关独立行使职权和加强专业化司法机关办案人员队伍建设都是完善司法责任制的重要前提。2014年6月6日中央深改小组第三次会议通过的《关于司法体制改革试点若干问题的框架意见》中,将完善司法人员分类管理与健全司法人员职业保障作为司法体制改革的基础性、制度性措施,决定成立法官(检察官)遴选委员会,负责对法官(检察官)进行遴选。司法机关建立符合职业特点的人员分类管理制度旨在提高司法队伍的专业化和职业化水平,这是确保案件公正处理的重要基础。司法机关将司法人员分为三类:法官检察官、司法辅助人员和司法行政人员。按照85%以上的人力资源配置到办案一线的要求,司法行政人员数目不得超过中央政法专项编制的15%。各省市先后按照“统一提名、党委审批、分级任免”的流程开始了法官、检察官的遴选工作。到2017年11月份,全国法院从原来211990名法官中遴选产生了120138名员额法官,占中央政法专项编制的32.9%。[9]全国检察机关遴选出员额内检察官84444名,占中央政法专项编制的32.78%。[10]依此为前提,司法责任制改革才能顺利进行。
1.改革司法权力运行机制
在法院权力运行机制上,首先,改革独任制与合议庭运行机制,改革裁判文书签署机制,裁判文书由审理案件的法官直接签署后即可印发。独任制审理的案件,由独任法官对案件事实的认定和法律适用承担全部责任;合议庭审理的案件,合议庭成员对案件的事实认定和法律适用共同承担责任。领导干部干预导致裁判错误,法官不记录或者不如实记录,应当排除干预而没有排除的,承担违法审判责任。其次,明确将审判委员会讨论案件的范围限定为“涉及国家外交、安全和社会稳定的重大复杂案件,以及重大、疑难、复杂案件的法律适用问题”,并指出要强化审判委员会总结审判经验、讨论决定审判工作重大事项的宏观指导职能。审判委员会评议实行全程留痕,审判委员会改变合议庭意见导致裁判错误的,由持多数意见的委员共同承担责任,合议庭不承担责任。审判委员会维持合议庭意见导致错误裁判的,由合议庭和持多数意见的委员共同承担责任。最后,规范审判管理和监督制度——该意见提出建立符合司法规律的案件质量评估体系、评价机制及在各级人民法院成立法官考评委员会,以此对法官业绩进行评价,并作为法官任职、评先评优和晋职晋级的依据。院长、副院长、庭长的审判管理和监督活动应当控制在职责和权限范围内,并应当在办公平台上全程留痕。外部监督上,建立健全审判流程公开、裁判文书公开和执行信息公开三大平台,构建开放动态、透明、便民的阳光司法机制,广泛接受社会监督。
在检察院权力运行机制上,健全司法办案组织及运行机制、健全检察委员会运行机制。检察一体化是检察司法责任制区别于法院的关键原因,检察权由检察官独立行使需要检察长的委托。为此,独任检察官、主任检察官对检察长(分管副检察长)负责并在职权范围内对办案事项作出决定,独任检察官承办并作出决定的案件,由独任检察官承担责任;检察官办案组承办的案件,由其负责人和其他检察官共同承担责任,办案组负责人对职权范围内决定的事项承担责任,其他检察官对自己的行为承担责任。检察长除承担监督管理责任外,对在职权范围内作出的有关办案事项决定承担完全责任。但是该意见却没有对检察官对哪些事项有决定权作出具体的规定,交由各省检察院制定权力清单。依照《检察院司法责任制意见》的规定,对于检察官在权力清单所规定的职权范围内作出决定的事项,检察长(副检察长)都不因签发法律文书承担司法责任。但是,检察长(分管副检察长)有权对独任检察官、检察官办案组承办的案件进行审核。
2.司法责任制的改革
司法责任则是指司法责任主体基于其所承担的司法职责,因在履行职责时存在违法违纪行为而应承担的法律上的不利后果。依照《法院司法责任制意见》和《检察院司法责任制意见》,司法责任包括故意违反法律法规的;因重大过失造成严重后果的。此外,还包括检察系统的监督管理责任。同时明确了下列行为不属于司法责任的范围:(1)司法人员违反职业道德准则和纪律规定,接受案件当事人及相关人员请客送礼、与律师进行不正当交往等违纪违法行为,依照法律及有关纪律规定另行处理。(2)一般工作瑕疵。依照当前的规定,司法人员在认定事实、证据采信、法律适用、办案程序、文书制作以及司法作风方面不符合法律有关规定,但不影响案件结论的正确性和效力的,属司法瑕疵,依照相关纪律规定处理。司法办案过程中虽有错案发生,但是司法人员尽到注意义务,没有故意或者重大过失的,不承担司法责任。(3)其他情形。如不得作为错案进行责任追究的情形:法律修订或者政策调整的;因出现新证据而改变裁判的等。
司法责任的追责主体是法官、检察官惩戒委员会。首先由法院、检察院的纪检监察机构受理司法人员在司法办案工作中违纪违法行为和司法过错行为的检举控告,并进行调查核实。认为应当追究法官、检察官故意违反法律法规或重大过失责任的,应当报请院长、检察长决定后,移送省、自治区、直辖市法官、检察官惩戒委员会审议,并就其故意违反法律法规或重大过失承担举证责任,当事法官、检察官有权进行陈述、辩解、申请复议。法官、检察官惩戒委员会根据查明的事实和法律规定作出无责、免责或给予惩戒处分的建议。
(三) 以审判为中心的诉讼制度改革
“以审判为中心”是基于司法规律,针对公、检、法三机关关系在立法和司法运行上的不足而提出的,是对三机关关系的完善和发展,使审判最有利于查明案件事实真相,实现司法公正。十八届四中全会提出“推进以审判为中心的诉讼制度改革”,“全面贯彻证据裁判规则,严格依法收集、固定、保存、审查、运用证据,完善证人、鉴定人出庭制度,保证庭审在查明事实、认定证据、保护诉权、公正裁判中发挥决定性作用。”2016年10月11日,最高人民法院、最高人民检察院、司法部、公安部、国家安全部印发了《关于推进以审判为中心的刑事诉讼制度改革的意见》。该意见再次重申了未经人民法院依法判决,对任何人都不得确定有罪;证据裁判原则;侦查机关应当全面客观收集证据;防止刑讯逼供,不得强迫任何人证实自己有罪等基本原则和制度。随着改革的推进,以审判为中心的诉讼制度改革逐渐明确为庭审实质化改革。2017年12月27日,为了深入推进庭审实质化,最高人民法院发布了“三项规程”(即《人民法院办理刑事案件庭前会议规程(试行)》《人民法院办理刑事案件排除非法证据规程(试行)》和《人民法院办理刑事案件第一审普通程序法庭调查规程(试行)》),并于2018年1月1日起全面推行“三个规程”,以推进以审判为中心的刑事诉讼制度改革成果在刑事审判活动中的贯彻落实。
(四) 加强司法民主与人权保障
1.改革完善人民陪审员制度
十八届四中全会提出,“完善人民陪审员制度,保障公民陪审权利,扩大参审范围,完善随机抽选方式,提高人民陪审制度公信度。逐步实行人民陪审员不再审理法律适用问题,只参与审理事实认定问题。”2015年,中央深改小组通过了《人民陪审员制度试点改革方案》,全国人大常委会通过了《关于授权在部分地区开展人民陪审员制度改革试点工作的决定》,最高人民法院和司法部颁布了《人民陪审员制度改革试点工作实施办法》。2018年4月全国人大常委会通过了《中华人民共和国人民陪审员法》。
该法对2004年全国人大常委会《关于完善人民陪审员制度的决定》进行了重大修改,主要包括:(1)在选任条件上,年龄要求从年满23周岁升为年满28周岁,学历要求从“一般应当具有大学专科以上文化程度”降为“一般应当具有高中以上文化程度”。(2)在选任程序上,将个人申请和组织推荐改为以随机抽选为主、个人申请和组织推荐为辅,并明确规定了通过个人申请和组织推荐产生的人民陪审员名额数不得超过1/5。(3)在参审范围上,区分3人合议庭和7人合议庭的适用范围,并对7人合议庭审理的案件类型予以明确和具体化。人民法院审判下列第一审案件,由人民陪审员和法官组成7人合议庭进行:可能判处10年以上有期徒刑、无期徒刑、死刑,社会影响重大的刑事案件;根据民事诉讼法、行政诉讼法提起的公益诉讼案件;涉及征地拆迁、生态环境保护、食品药品安全,社会影响重大的案件;其他社会影响重大的案件。(4)在参审程序上,3人合议庭中陪审员和法官仍就共同对事实认定和法律适用行使表决权,但在7人合议庭中陪审员仅就事实认定与法官共同表决,而对法律适用虽然可以发表意见但不再参加表决。
2. 严格排除非法证据
十八届三中全会《决定》明确指出要“严禁刑讯逼供、体罚虐待,严格实行非法证据排除规则。”2017年6月两高三部联合发布了《关于办理刑事案件严格排除非法证据若干问题的规定》。相较于过去相关的法律规定和司法解释,该规定主要有如下创新之处:(1)扩大了非法言词证据排除的范围。将“威胁”“非法拘禁”列为排除供述的事由,并且此范围也适用于被害人陈述与证人证言,从而统一了非法证据排除的范围。(2)首次涉及了重复性供述的排除问题。对重复性供述既不是一排到底,也不是完全采纳,而是采取“主体更换说”,[11]并列有例外情形,实现了保障人权与惩罚犯罪的动态平衡。(3)重申、细化排除非法证据的规程。对非法证据坚持早发现、早核查、早排除,强调尽早发现并排除非法证据。同时,细化规定了提讯登记、体检记录的制作,指引有关机关留存证据。(4)将申请非法证据排除纳入法律援助的范围,并保障律师调查取证权。(5)之前在法院依法作出排除决定前可否在对申请排除的证据的庭审中进行调查这一问题没有统一规定。明确规定:在法庭作出是否排除有关证据的决定前,不得对有关证据宣读、质证。(6)将“对于一审法院对被告方有关排除非法证据的申请没有审查,可能影响公正审判的”作为二审发回重审的原因。
3. 保障辩护权和完善法律援助制度
在保障律师依法行使辩护权方面,2015年9月中央深改小组会议通过《关于深化律师改革制度的意见》,同月两高三部联合印发了《关于依法保障律师执业权利的规定》。与此同时,2015年5月中央深改小组会议通过了《关于完善法律援助制度的意见》。2017年8月“两高三部”公布了《关于开展法律援助值班律师工作的意见》(以下简称《值班律师意见》),2017年10月,最高人民法院、司法部联合出台《关于开展刑事案件律师辩护全覆盖试点工作的办法》(以下简称《全覆盖办法》)。
上述文件的主要制度创新包括:(1)构建值班律师制度。《值班律师意见》提出,法律援助机构在人民法院、看守所派驻值班律师,为没有辩护人的犯罪嫌疑人、刑事被告人提供法律帮助。法律援助值班律师的职责包括(:一)解答法律咨询;(二)引导和帮助犯罪嫌疑人、刑事被告人及其近亲属申请法律援助,转交申请材料;(三)在认罪认罚从宽制度改革试点中,为自愿认罪认罚的犯罪嫌疑人、刑事被告人提供法律咨询、程序选择、申请变更强制措施等法律帮助,对检察机关定罪量刑建议提出意见,犯罪嫌疑人签署认罪认罚具结书应当有值班律师在场;(四)对刑讯逼供、非法取证情形代理申诉、控告;(五)承办法律援助机构交办的其他任务。法律援助值班律师不提供出庭辩护服务。(2)扩大法律援助范围。《全覆盖办法》规定,在北京、上海、浙江、安徽、河南、广东、四川、陕西省的全部或部分地区开展刑事案件律师辩护全覆盖试点工作。在之前法律援助范围的基础上,其他适用普通程序审理的一审案件、二审案件、按照审判监督程序审理的案件,被告人没有委托辩护人的,人民法院应当通知法律援助机构指派律师为其提供辩护。适用简易程序、速裁程序审理的案件,被告人没有辩护人的,人民法院应当通知法律援助机构派驻的值班律师为其提供法律帮助。
4. 纠正和防范冤假错案
党的十八大以来,司法机关依法纠正了呼格吉勒图案、聂树斌案、陈满案等重大冤错案件37件61人。[12]2013年8月中央政法委出台了《关于切实防范冤假错案的指导意见》,重申了疑罪从无、证明标准、保障律师权利等规定。2014年最高人民法院出台《关于建立健全防范刑事冤假错案工作机制的意见》要求办案应当坚持尊重和保障人权原则、程序公正原则、证据裁判原则等。对于定罪证据不足的案件,应当依法宣告被告人无罪,不得降格作出“留有余地”的判决。2013年9月最高人民检察院制定《关于切实履行检察职能防止和纠正冤假错案的若干意见》,建立重大冤错案件发现报告、指导办理、异地审查、监督纠正、依法赔偿工作机制。
(五)刑事诉讼法第三次修改(2018年)
为了协调国家监察体制改革和十八大以来司法改革,全国人大常委会以修正案的方式对刑事诉讼法进行修改,并于2018年5月9日公布了《中华人民共和国刑事诉讼法(修正草案)》(以下简称《修正草案》)。这次修法主要包括三个方面:一是完善监察法与刑事诉讼法的衔接机制;二是为加强境外追逃工作力度和手段,设立缺席审判制度;三是将认罪认罚从宽制度和速裁程序的试点工作中成功的经验上升为法律规范。
首先,监察体制改革是对中国政治体制、政治权力、政治关系的重大调整,是事关全局的重大政治体制改革。2016年10月十八届六中全会指出,“各级党委应当支持和保证同级人大、政府、监察机关、司法机关等对国家机关及公职人员依法进行监督,人民政协依章程进行民主监督,审计机关依法进行审计监督。”由此拉开了监察体制改革的序幕。2016年11月,中共中央办公厅印发《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》,在三省市设立各级监察委员会。2017年11月,全国人大常委会通过在全国各地推开国家监察体制改革试点工作的决定。2018年3月11日,全国人大通过了《中华人民共和国宪法修正案》。修正案修改了相关条文,并增写了监察委员会一节,明确规定各级监察委员会是国家的监察机关。随后审议通过了《中华人民共和国监察法》,将监察厅(局)、预防腐败局及人民检察院查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等部门的相关职能整合至监察委员会。《修正草案》根据宪法和监察法的规定删去了检察院贪污贿赂犯罪侦查权,但保留了一部分自侦权,即“人民检察院在对诉讼活动实行法律监督中发现司法工作人员利用职权实施的非法拘禁、刑讯逼供、非法搜查等侵犯公民权利、损害司法公正的犯罪,可以由人民检察院立案侦查。对于公安机关管辖的国家机关工作人员利用职权实施的其他重大的犯罪案件,需要由人民检察院直接受理的时候,经省级以上人民检察院决定,可以由人民检察院立案侦查”。此外,还从强制措施、案件移送等方面完善了监察法与刑事诉讼法的衔接。
其次,建立刑事缺席审判制度,加大境外追逃工作的力度。对于贪污贿赂犯罪案件,犯罪嫌疑人、被告人潜逃境外,监察机关移送起诉,检察院认为犯罪事实已经查清,证据确实、充分,依法应当追究刑事责任的,可以向法院提起公诉。同时规定了该类案件的管辖、送达、审理方式、被告人权利保障、上诉权等。此外,还规定了中止和审判监督程序中的缺席审判。
最后,将试点的认罪认罚从宽制度和速裁程序上升为法律。自2014年、2016年开始在部分地区分别试点速裁程序和认罪认罚从宽制度。《修正草案》将认罪认罚从宽作为一项刑事诉讼法的基本原则规定在第一章中,即犯罪嫌疑人、被告人自愿如实供述自己的罪行,对指控的犯罪事实没有异议,愿意接受处罚的,可以依法从宽处理。对于基层人民法院管辖的可能判处3年有期徒刑以下刑罚的案件,案件事实清楚,证据确实、充分,被告人认罪认罚并同意适用速裁程序的,可以适用速裁程序。
《修正草案》旨在着力解决实践中紧迫性的问题,但是十八大以来刑事司法改革取得的重要成就没有在本次修正草案中得以体现,例如:加强司法机关依法独立行使职权、推进以审判为中心的诉讼制度改革、严格实施非法证据排除规则、扩大法律援助范围等问题。我们期待在以后的刑事诉讼法修改中对上述问题加以规定。
四、经验与启示
改革开放40年以来,以刑事诉讼法制定和三次修改为主线的刑事诉讼法治虽然历经挫折和徘徊,但取得了巨大成就,为中国特色社会主义法治建设提供了宝贵的经验和启示。
(一) 改革开放与刑事诉讼法治相伴而生、相辅相成
我国刑事诉讼法治是社会主义法治的重要组成部分,而一国法治的发展状况与当时的政治环境密不可分,法治都是在一定历史时期背景下的产物,这一关系在改革开放后体现得非常明显。“文革”后,1978年十一届三中全会实现了思想路线、政治路线、组织路线的拨乱反正,作出了实行改革开放的新决策;之后党和国家进一步明确了坚持中国特色社会主义建设的方向。在这样的背景下,我国第一部《刑事诉讼法》才得以诞生并适时予以修改完善。经验证明,只有改革开放,也只有坚持改革开放,我国的社会主义法治和刑事诉讼法治才能得到创建和不断发展,进而保障我国社会主义国家的安稳和谐及经济建设的顺利进行。
(二) 刑事司法改革必须尊重司法规律
司法规律是由司法的特性所决定的,体现为对司法活动和司法建设客观要求的法则。遵循司法规律是刑事司法改革取得成功的关键。同时要把遵循司法规律同符合国情科学地结合起来。首先,司法必须以公正为最高价值目标。公正是人类社会所追求的首要价值目标,司法公正则是维护社会公平的最后一道防线,是司法机关的灵魂和生命线。失去了对公正的追求,司法没有任何存在意义。其次,应当遵循司法机关依法独立行使审判权和检察权的基本司法规律。依法不受干涉的司法审判是实现司法公正的前提,是生成司法权威的保障,是法官职业化和司法理性化的题中应有之义。最后,必须遵循保障控辩平等的刑事诉讼模式。由于行使控诉权的国家专门机关在权力、手段和物质条件上远超于被追诉人,因而国家必须着力构建控辩双方平等对抗的程序,保证辩护权的有效行使。当前最为紧要的任务是完善法律援助制度,对于犯罪嫌疑人、被告人可能被判处3年以上有期徒刑,没有委托辩护人的,公安司法机关都应当通知法律援助机构指派律师为其提供辩护。同时,法律援助全覆盖应当覆盖包括死刑复核程序在内的所有审判程序。
(三) 刑事诉讼应坚持动态平衡理念
刑事诉讼法治40年的实践要求坚持动态平衡的诉讼观。首先,刑事实体法和刑事程序法相平衡。既要承认程序法的工具价值,又不能陷入唯工具论;既要承认程序法的独立价值,又不能过度夸大,陷入程序优先论。其次,惩罚犯罪与保障人权相平衡。惩罚犯罪和人权保障,是刑事诉讼法目的的两个方面。两者对立统一,不可偏废。最后,诉讼公正与诉讼效率之间的合理平衡。要公正为优先,兼顾效率,不计成本、不考虑效率在刑事诉讼中也是行不通的。
(四) 刑事诉讼法律的稳定性与变化性相协调
法律必须保持稳定,才能保证社会关系和社会秩序的稳定。40年刑事诉讼法律也是稳定性与变化性相协调的历史。稳定性要求刑事诉讼法律应保持其严肃性,不得任意变动和修改。如果朝令夕改,刑事诉讼法将“法不成法”——“严打”中就出现过这方面的教训——立法就会失信于民。但是法律又不能静止不变,必须根据社会发展变化做出相应的调整。现代社会的变化和发展对法律提出了挑战,法律必须紧跟时代潮流,与时俱进,否则就有可能阻碍社会的发展。因此,对不适应时代要求的刑事诉讼法律,应当及时修改或废止,不能让其成为刑事法治建设的“绊马索”;对于实践证明比较成熟的改革经验和行之有效的改革举措,则应当尽快上升为刑事诉讼法律。我国刑事诉讼法治建设从制定法典到后面的两次修改再到当前《修正草案》的公布总体来说是应当肯定的,但也有些方面跟不上时代的潮流和社会的需求。
(责任编辑:于改之)
【注释】 *作者单位:中国政法大学诉讼法学研究院、对外经济贸易大学法学院。中国政法大学诉讼法学专业博士生姜丹协助整理了部分资料。
[1]即情节显著轻微、危害不大,不认为是犯罪的;犯罪已过追诉时效期限的;经特赦令免除刑罚的;依照刑法告诉才处理的犯罪、没有告诉或者撤回告诉的;被告人死亡的以及其他法律、法令规定免予追究刑事责任的。
[2]参见何兰阶、鲁明健主编:《当代中国的审判工作》,当代中国出版社1993年版,第148页。
[3]1993年10月,受全国人大法工委的委托,中国政法大学陈光中教授组织了一些刑事诉讼法学专家学者成立了“刑事诉讼法修改研究小组”,就刑事诉讼法的修改问题进行研究并提出具体的改革方案,供立法机关参考。该修改小组在国外考察和国内调研的基础上,于1994年7月提出了《中华人民共和国刑事诉讼法修改建议稿》(该建议稿于1995年正式出版,书名为《中华人民共和国刑事诉讼法修改建议稿与论证》,中国方正出版社1999年版),并提交给全国人大法工委。
[4]2014年4月24日,全国人民代表大会常务委员会通过的《关于〈中华人民共和国刑事诉讼法〉第七十九条第三款的解释》对此作出补充修改:“根据刑事诉讼法第七十九条第三款的规定,对于被取保候审、监视居住的可能判处徒刑以下刑罚的犯罪嫌疑人、被告人,违反取保候审、监视居住规定,严重影响诉讼活动正常进行的,可以予以逮捕。”
[5]参见陈光中、魏晓娜:《论我国司法体制的现代化改革》,《中国法学》2015年第1期。
[6]参见陈光中:《比较法视野下的中国特色司法独立原则》,《比较法研究》2013年第2期。
[7]第一巡回法庭设在深圳,分管广东、广西、海南、湖南;第二巡回法庭位于沈阳,分管辽宁、吉林、黑龙江。
[8]第三巡回法庭设在南京,分管江苏、上海、浙江、福建、江西;第四巡回法庭设在郑州,分管河南、山西、湖北、安徽;第五巡回法庭设在重庆,分管四川、贵州、云南、西藏;第六巡回法庭设在西安,分管陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆。
[9]参见徐隽:《坚持司法改革不停步——访最高人民法院党组成员、政治部主任徐家新》,《人民日报》2018年3月21日第18版。
[10]参见曹建明:《最高人民检察院关于人民检察院全面深化司法改革情况的报告——2017年11月1日在第十二届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议上》,https://www-spp-gov-cn.libvpn.ouchn.edu.cn/zdgz/201711/t20171102_204013.shtml,2018年6月1日访问。
[11]参见陈光中、郭志媛:《非法证据排除规则实施若干问题研究——以实证调查为视角》,《法学杂志》2014年第9期。
[12]参见周强:《最高人民法院关于人民法院全面深化司法改革情况的报告——2017年11月1日在第十二届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议上》,https://www-court-gov-cn.libvpn.ouchn.edu.cn/zixun-xiangqing-66802.html,2018年6月1日访问。

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