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社会保险行政部门不能以未经交通事故责任认定为由不予认定工伤

[摘要]

在交警部门未作出交通事故责任认定的情况下,社会保险行政部门不能据此推定职工负事故的主要责任而不予认定工伤。

[案情]

原告:苏秀兰,杜光峰(系苏秀兰之子)。

被告:聊城市人力资源和社会保障局。

第三人:山东凤祥实业有限公司。

原告苏秀兰之夫杜芝臣与第三人山东凤祥实业有限公司(以下简称凤祥公司)存在劳动关系。2013年1月4日凌晨1时30分左右,杜芝臣骑电动车下班回家途中,由于雪后路面结冰不慎摔倒,回家后感到身体不适,于凌晨2点50分左右被送往医院治疗,后经抢救无效死亡。杜芝臣发生交通事故后,交通警察部门未出具交通事故责任认定书。2013年1月16日、1月20日,原告杜光峰及第三人凤祥公司分别以杜芝臣下班途中因交通事故死亡为由申请工伤认定。2013年2月5日,被告聊城市人力资源和社会保障局(以下简称聊城市人社局)作出聊人社工伤阳(2013) 50011号《不予认定工伤决定书》,认定杜芝臣死亡不符合工伤认定范围,属于非因工死亡。原告不服该《不予认定工伤决定书》,向聊城市人民政府申请复议,聊城市人民政府复议维持。原告不服向法院提起行政诉讼,要求撤销被告作出的不予认定工伤决定。

[法院审判]

聊城市东昌府区人民法院经审理认为:本案在对事故责任未经交警部门依法划分的情况下,被告认为杜芝臣摔倒系其自己操作不当造成伤害,应由杜芝臣本人承担事故责任。而原告及第三人均认为杜芝臣摔倒原因是雪后路面结冰,杜芝臣本人已经履行了注意义务,主张杜芝臣摔倒非本人主要责任。被告认为原告申请认定杜芝臣摔倒死亡为工伤,应由原告提交证据证明杜芝臣在事故中不负主要责任,并据此作出了不予认定工伤决定。该不予认定工伤决定实际上认定了杜芝臣在事故中承担主要或者全部责任,应由被告提交证据予以证明,但被告提交的证据均不能证明杜芝臣在该事故中负主要责任。对被告所持主张,法院不予支持。综上,被告作出的不予认定工伤决定,属于认定事实不清,证据不足,依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第54条第2项之规定,判决撤销被告的不予认定工伤决定。

宣判后,聊城市人社局不服一审判决,上诉至聊城市中级人民法院。法院二审认为,《工伤保险条例》第14条第6项规定,在上下班途中,受到非本人主要责任的交通事故或者城市轨道交通、客运轮渡、火车事故伤害的,应当认定为工伤。本案中,杜芝臣在下班途中骑电动车摔倒致死,被上诉人因此提起工伤认定申请。虽然没有交警部门出具交通事故责任认定书,但上诉人也并未能提供证据证明杜芝臣负交通事故的主要责任,上诉人以被上诉人不能提供相应证据为由而作出不予认定工伤决定,实际上等同于推定杜芝臣在交通事故中承担主要责任或者全部责任,此种推定并没有事实依据。据此,上诉人作出的《不予认定工伤决定书》属认定事实不清,证据不足,依法应予撤销,原审法院判决撤销并无不当,应依法维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第61条第1项之规定,判决驳回上诉,维持原判。

[案例评析]

本案涉及到职工发生单方交通事故后的工伤认定问题。所谓单方交通事故,是指不涉及第三方人员伤亡或财物损失的事故,伴随着摩托车、电动车等交通工具进入千家万户,职工在上下班途中骑摩托车、电动车因雨雪天气路面湿滑、大雾或者夜晚能见度低等原因,加之摩托车、电动车时速较快、稳定性差等原因,发生单方交通事故的频率也越来越高。此类单方交通事故发生后申请工伤认定的案件也开始逐渐增多。对于一般性质的交通事故,交警部门会在分析事故原因基础上作出交通事故责任认定,以作为事故各方当事人解决纠纷的依据。但由于单方交通事故一般不涉及第三方的利益纠纷,且该类事故数量多、涉及情形庞杂,实践中交警部门并不出具单方交通事故的责任认定书。实际上,若不存在纠纷,此种情形下所作事故责任认定并无多大意义。但有些社会保险行政部门在办理工伤认定过程中,要求提供交警部门出具的事故责任认定书来作为判断职工是否承担事故主要责任的依据,这对于居于弱势地位的工伤认定申请者而言比较困难。本案的裁判要旨正是基于此背景确立。

本案的争议焦点问题是,在交警部门未作出交通事故责任认定的情况下,聊城市人社局是否可以未划分交通事故责任为由而作出不予认定工伤决定。《工伤保险条例》第14条第6项规定:“职工在上下班途中,受到非本人主要责任的交通事故或者城市轨道交通、客运轮渡、火车事故伤害的,应当认定为工伤。”据此,可以确定此类案件工伤认定的四要件:第一,存在劳动关系;第二,发生在上下班途中;第三,非本人主要责任;第四,因交通事故受伤害。具体到本案中,关于杜芝臣是第三人公司职工、在下班途中发生事故、因交通事故受伤害三个要件业经法院确认。问题关键在于第三个要件,即杜芝臣在此次事故中承担责任的程度。

关于职工在交通事故中承担责任的程度,主要是根据职工在事故中的过错程度及在事故后果中的所产生的作用等因素来进行区分。根据《道路交通事故处理程序规定》第46条之规定,交通事故责任可分为“全部责任、主要责任、同等责任、次要责任、无责任”五种承担方式。职工在事故中承担“非本人主要责任”主要涵盖了“同等责任、次要责任、无责任”三种情形,也即排除了“主要责任、全部责任”两种情形。对于一般性质的交通事故,社会保险行政部门会根据交警部门作出的事故责任认定来作为工伤认定的依据。但本案中交警部门并未就杜芝臣所发生的单方交通事故作出交通事故责任认定。在此情形下,上诉人以被上诉人无证据证明杜芝臣在事故中不承担主要责任为由作出了不予认定工伤的决定。

上诉人作出上述决定的依据为杜芝臣不符合“非本人主要责任”之要件,该认定实际等同于推定杜芝臣承担事故的“主要责任”或者“全部责任”此种“不能提供事故责任认定书—本人承担全部责任或者主要责任—不能认定工伤”的分析逻辑显然是错误的。上诉人既然作出了不予认定工伤决定,就应该提供证明其决定正确合法的依据。具体而言,上诉人应提供证明杜芝臣在事故中承担“主要责任或者全部责任”的证据依据。而本案上诉人在没有足够证据证明的情况下作出《不予认定工伤决定书》,属认定事实不清、证据不足,依法应予撤销。

本案中,聊城市人社局作出不予认定工伤决定的行为属于积极不作为的情形。而在审判实践中我们发现,在处理类似的工伤认定申请时,社会保险行政部门更多地是采取了消极不作为的应对方式。主要表现为,社会保险行政部门往往会以没有相关意见认定“非本人主要责任的交通事故”为由,长时间中止工伤认定程序。如果社会保险行政部门按照《工伤保险条例》第20条第3款的规定,要求工伤认定申请人等待或者请求交警部门作出交通事故责任认定,那么案件可能会被无限期地拖延下去。无论上述哪种情形对于处于弱势地位的当事人来说都是不公平的,也不利于行政效率的实现。

社会保险行政部门之所以作出上述不予认定或者中止认定决定,源于对《工伤保险条例》“不认定工伤或者不视同工伤”特殊情形中举证责任分配的误读。《工伤保险条例》规定特殊情形下不能认定工伤或者不视同工伤,是以社会保险行政部门提供证明相关否定性的特殊情形存在的证据作为前提的,对该问题的举证责任显然不应由工伤认定申请者来承担。在此类案件中,社会保险部门既然认定了在事故过程中存在排除工伤认定的特殊情形,那么就必须提供能够证明存在特殊情形的证据,否则不能以未出具交通事故责任认定书为由而不予认定或者拖延认定。

对于此类案件,在交警部门未作出事故责任认定的情况下,社会保险行政部门应在调查核实的基础上积极履职,结合相关证据对事故职工的责任程度作出判断,并据此作出工伤认定与否的决定,而非简单地向申请人下达补正交通事故责任书通知,要求申请人提供职工在事故中不负主要责任的证明。

在没有交通事故责任认定书的情况下,社会保险行政部门对职工在事故中所承担的责任程度所作出的判定带有较强的专业技术特点,在审理相关案件时,应认定行政机关的认定属于依法行使自由裁量权范畴,法院审查的范围界点应限于社会保险行政部门是否进行了完全程度的履职。此种认定包含两层含义。其一,如果社会保险行政部门基于履行工伤认定的法定职责的需要,在行使调查核实权后认定存在职工负主要责任或者全部责任的特殊情形,从而作出不予认定工伤的明确决定之时,人民法院应当依法予以谨慎克制的审查。其二,对于社会保险行政部门不作为类的案件,除非职工的事故责任确至显而易见的程度而使得法官足以确信社会保险部门有推诿责任之嫌,人民法院一般应判决社会保险部门在重新调查核实基础上行使自由裁量权作出工伤认定决定,充分尊重行政机关的首次决断权。

另外不得不提及一点,即使按照上述处理方式也是存在弊端。如能通过一些附条件申请的程式设计,使得特定申请人在事故发生之初就可以向交警部门提出事故责任认定的申请,比如申请人提交相关材料或者缴纳必要费用后经由交警部门对该类单方交通事故作出事故责任认定,则这些后续的难题就可以避免。目前来看,通过顶层的制度设计来促使交警部门承担这一部分社会责任,是一个值得探讨的课题。

作者:刘鹏/聊城市中级人民法院

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