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追缴特定时段社会保险费的时效限制

  【裁判要旨】

  追缴社会保险费不是行政处罚,不能适用《行政处罚法》,但根据相关规定并结合我国社会保险制度的发展状况,追缴社会保险费应当受实效限制。特定时段社会保险费的追缴时效应当从用人单位开始正常缴纳社会保险费时起算,两年内未被发现或投诉、举报的,劳动保障行政部门不再查处。

  【案情】

  2010年10-12月期间,高大校等17人先后向重庆市渝中区社会保险局提交书面投诉状,要求用人单位重庆市保安服务公司为其缴纳1993年12月至2007年12月期间的社会保险费。重庆市渝中区社会保险局受理该批投诉后,于2010年12月7日作出渝中社稽通[2010]第77号《社会保险费征缴稽核通知书》,要求重庆市保安服务公司限期提供有关投诉人的缴纳社会保险费方面的原始凭证资料。但重庆市保安服务公司在限期内未按要求提供相关资料。同年12月20日,重庆市渝中区社会保险局将高大校等19名投诉人的投诉件移送重庆市渝中区人力资源和社会保障局监察科。2011年9月22日,重庆市渝中区人力资源和社会保障局对重庆市保安服务公司拒不接受重庆市渝中区社会保险局稽核的行为作出罚款行政处罚。同年11月29日,重庆市渝中区人力资源和社会保障局向重庆市渝中区社会保险局发出《关于核定重庆市保安服务公司等五家企业应补缴社会保险费的通知》,并附《各企业与劳动者劳动关系存续时间表》,要求重庆市渝中区社会保险局按企业与劳动者劳动关系存续时间核定所涉投诉案件社会保险费应缴数额,并纳入2011年12月征收计划。同年12月14日,重庆市渝中区社会保险局作出《稽核补征计划通知单》,对重庆市保安服务公司应当补缴的社会保险费核定为638774.30元。重庆市保安服务公司不服,认为被告没有根据《行政处罚法》的规定告知原告征收决定的事实和法律依据,也没有告知原告享有的权利、法律救济途径,其程序违法,而且原告的行为已过追诉时效,遂于2012年3月28日向重庆市渝中区人民法院提起行政诉讼,请求法院撤销被告作出的关于补征原告社会保险费638774.30元的具体行政行为。另查明,保安公司自2007年8月起开始陆续为高大校等17人缴纳社会保险费。

  【审判】

  重庆市渝中区人民法院审理后认为:被告渝中区社保局在《社会保险法》实施之后作出《稽核补征计划通知单》并送达渝中区地税局,该补征计划通知单作为征收机构向原告补征社会保险费的依据,对原告的权利义务已经产生实际影响,属于可诉的具体行政行为,原告有权对此提起行政诉讼。根据《社会保险法》第八条、第五十八条第一款的规定,被告渝中区社保局系依法成立的社会保险经办机构,具有核定本辖区内用人单位应当缴纳的社会保险费的法定职责。

  《社会保险法实施条例》第二十九条规定:“2011年7月1日后对用人单位未按时足额缴纳社会保险费的处理,按照社会保险法和此规定执行;对2011年7月1日前发生的用人单位未按时足额缴纳社会保险费的行为,按照国家和地方人民政府的有关规定执行”,故本案的法律适用应当沿用国务院《劳动保障监察条例》等相关法规的规定。《劳动保障监察条例》第二十条规定:“违反劳动保障法律、法规或者规章的行为在两年内未被劳动保障行政部门发现,也未被举报、投诉的,劳动保障行政部门不再查处。前款规定的期限,自违反劳动保障法律、法规或者规章的行为发生之日起计算;违反劳动保障法律、法规或者规章的行为有连续或者继续状态的,自行为终了之日起计算。”原告保安公司此前没有为高大校等17名第三人缴纳社会保险费,但自2007年8月起,原告保安公司已经开始为其陆续缴纳社会保险费,应当以原告保安公司开始为其缴纳社会保险费之日作为上述违法行为终了之日起计算。高大校等17名第三人先后于2010年10月至12月期间才提起投诉,已超过对违反劳动保障法律、法规或者规章的行为进行查处的时效。被告渝中区社保局对超过查处时效的违法行为进行处理并作出《稽核补征计划通知单》,属于适用法规不当,依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第(二)项第2目及《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十九条第(一)项、第六十条第一款之规定,判决如下:

  一、撤销被告重庆市渝中区社会保险局于2011年12月14日作出的《稽核补征计划通知单》中关于补征原告重庆市保安服务公司社会保险费638774.30元的决定。

  二、被告重庆市渝中区社会保险局在本判决书生效之日起60日内重新作出具体行政行为。

  宣判后,重庆市渝中区社会保险局不服,提起上诉,认为追缴社会保险费不应受时效限制,且在劳动保障领域,时效的起算时间都是以劳动关系解除或终止之日起计算。二审法院经审理认为,一审判决认定事实清楚,适用法律正确,遂判决驳回上诉,维持原判。

  【评析】

  本案中,用人单位保安公司未为该公司的高大校等17名员工缴纳1993年至2007年这一特定时间段的社会保险费用,此后保安公司开始正常缴纳社会保险费,中断了不缴纳社会保险费的违法行为。对于追缴违法行为中断前这一特定时段的社会保险费是否适用关于时效的规定且应如何计算行政追诉时效,法律没有明确规定,在案件的审理过程中也存在争议。

  一、追缴社会保险费存在时效限制

  对于追缴特定时段的社会保险费用,是否受到时效的限制,本案审理中存在分歧,有观点认为应当受到时效的限制,理由是根据《行政处罚法》的规定,违法行为在二年内未被发现的,不再给予行政处罚。也有观点认为缴纳社会保险是用人单位的法定义务,具有国家强制性,不应当受时效限制。笔者赞同第一种观点,认为追缴特定时段社会保险费应当受时效限制,但其理由值得商榷。

  (一)追缴社会保险费不是行政处罚,不能适用《行政处罚法》的规定。我国《社会保险法》规定,“中华人民共和国境内的用人单位依法缴纳社会保险费”,“用人单位应当自用工之日起三十日内为其职工向社会保险经办机构申请办理社会保险登记。未办理社会保险登记的,由社会保险经办机构核定其应当缴纳的社会保险费。”可见,为职工缴纳社会保险费是每个用人单位的法定义务,不论企业是否正常申报,社会保险经办机构均应依法进行核定,按月形成征收计划并交征收机构扣缴。征收计划是社会保险经办机构核定缴费数额后向征收机构履行的法定义务,是社保经办机构与征收机构征缴社会保险费用的正常工作流程,虽然与被征缴单位有关,但不直接面向缴费单位,不具有行政强制力,因此征收计划不是行政处罚,既无需向用人单位告知违法事实、法律依据和救济途径,也不应适用《行政处罚法》中关于时效问题的相关规定。

  (二)社会保险争议受时效限制有法律依据。从劳动争议的角度看,我国《劳动争议调解仲裁法》第二条第四项规定,用人单位与劳动者因社会保险发生的劳动争议适用本法。该法第二十七条规定,劳动争议申请仲裁的时效期间为一年。仲裁时效期间从当事人知道或者应当知道其权利被侵害之日起计算。因此,社会保险争议申请劳动仲裁的时效应该是一年。从行政执法的角度看,《劳动保障监察条例》第十一条规定,劳动保障行政部门对用人单位参加各项社会保险和缴纳社会保险费的情况实施劳动保障监察。该法第二十条规定:“违反劳动保障法律、法规或者规章的行为在两年内未被劳动保障行政部门发现,也未被举报、投诉的,劳动保障行政部门不再查处。可见,劳动保障部门对用人单位不缴纳社会保险费用的监察行为,也存在两年的时效限制。

  (三)无限期追缴社会保险费不利于企业的稳定和发展。我国社会保险制度起步较晚,1995年1月1日《劳动法》施行后,我国才建立了真正意义上的社会保险制度,并经历了一个逐步完善的过程。《劳动法》规定了用人单位和劳动者有缴纳社会保险费的义务,但是缴纳保险费的险种、缴纳方式等内容是通过各地的地方政策规定的,各地的实行办法也存在很大差异。直到1999年《社会保险费征缴暂行条例》的出台,才统一规定了养老、医疗、失业三种保险费用的缴纳方式,而且各地落实这一规定的时间也不同。可见,企业在相当一段时间内欠缴社会保险费或缴纳不合法、不规范,有企业故意逃避相应义务的因素,在很大程度上也是我国社会保险制度发展滞后、法律法规不健全等原因造成的,若让企业补缴社会保险制度尚不完善之前,甚至上个世纪八九十年代的社会保险费,对企业而言有失公平,而且会给企业造成过于沉重的负担。

  以本案为例,原告保安公司是一家国有企业,在长期的经营过程中,保安公司收编了许多社会保安,目前有保安近5万人,但由于原所在企业等原因,在社会保险费的缴纳比较混乱,2008年保安公司才开始统一为其员工缴纳社会保险费,若要求保安公司补缴2008年以前的社会保险费,其数额将高达数亿元,企业无法承受如此大的负担,其员工也面临失业的风险。

  二、特定时段社会保险费追缴时效的计算方式

  用人单位欠缴社会保险费是一种连续或继续状态的不作为违法行为,根据《劳动保障监察条例》的规定,违法行为有连续或继续状态的,追溯时效从行为终了之日起计算。但是不作为违法行为的终了之日如何确定,本案审理过程中有两种意见。一种意见认为,根据重庆市地方的相关规定,劳动者与用人单位尚存在劳动关系期间,用人单位未按规定进行社会保险登记,未为劳动者办理社会保险申报的行为,应视为是有连续或者继续状态的行为,不应计算在2年之内;当劳动者与用人单位解除、终止劳动关系时,应将解除、终止劳动关系之日作为违法行为的终了之日,从该日起计算2年的时效期。另一种意见认为,用人单位开始为劳动者缴纳社会保险费用后,其欠缴费用的违法行为就已经结束,此时对之前欠缴社会保险费的追溯时效就应当开始起算。

  用人单位负有为劳动者缴纳社会保险费的作为义务,对于欠缴社会保险费之类的违法行为,只要用人单位一直不作为,其不作为的违法行为就一直处于继续或连续状态,用人单位未改正其行为前,追诉时效也无法开始计算,劳动保障部门对此也应负有查处的职责。而当劳动者与用人单位解除、终止劳动关系时,用人单位缴纳社会保险费的义务即告终止,其不作为违法行为也相应终止,此时起算用人单位欠缴社会保险费的追诉时效是恰当的。但是第一种意见忽视了本案中用人单位只是在一个特定的时间段里未缴社会保险费,此后便开始正常缴纳社会保险费,在这种情况下,不作为的违法行为没有持续到劳动关系终止,仅仅持续了一个特定的时间段,而在劳动关系存续期间用人单位主动为劳动者缴纳社会保险费后,其不作为的违法行为事实上也已经终止了,继续存在的是其之前的不作为违法行为造成的后果,而追诉时效的计算是以不法行为的终止为依据,而非行为后果的消失。因此,本案采纳第二种意见,将用人单位开始积极履行缴纳社会保险费的义务作为欠缴社会保险费这一违法行为的追溯时效是合理的。自用人单位开始为劳动者缴纳社会保险费用之日起,劳动保障行政部门两年内未发现用人单位之前特定时段内欠缴社会保险费的违法行为,该行为也未被举报、投诉的,劳动保障行政部门不再查处。

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